安徽出台政府向社会购买服务实施意见

政府购买服务，是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

日前，省政府办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，科学界定了政府购买服务内容，明确政府购买服务主体，要求建立健全政府购买服务机制。安徽日报今日对此进行解读。

目标任务

2014年，在基本公共服务领域先行开展试点，鼓励有条件的地方和部门扩大实施范围，加快非基本公共服务领域政府购买服务进程。

到“十二五”末，政府购买服务范围进一步拓展，加快形成统一有效的购买服务平台和机制，相关配套政策不断建立和完善。

到2020年，基本建立比较完善的政府购买服务制度，体制机制取得明显突破，社会组织发育良好，公共服务水平和质量显著提高。

购买哪些服务——以群众需求为导向

【原文】

科学界定政府购买服务内容。主要包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人服务等基本公共服务事项，社区事务、社工服务、法律援助、慈善救济、公益服务等社会管理领域，科研、行业规划、资产评估、检验检测检疫、检测服务等技术服务领域，会议、经贸活动、展览、绩效评估、项目评审、审计服务等辅助政府履职领域以及其他适宜由社会力量承担的公共服务事项。

-解读

国务院办公厅去年出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，对购买服务的内容界定比较宏观。对此，财政部负责人解释说，由于当前仍处于经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，政府提供服务的内容和社会力量承接服务的能力也在不断调整变化之中。同时，区域间发展不平衡，各地需求及社会力量承接服务的能力不尽相同，明确全国统一购买服务的项目范围不切实际。

我省出台的《实施意见》划定了政府在哪些领域购买服务的大框架，但并未对具体项目做出细致规定。《实施意见》明确，省级将按照突出公共性和公益性要求，制定全省政府购买服务指导性目录。各地、各部门根据指导性目录，结合政府职能转变、财政预算安排、社会公众需求等情况，在充分论证和广泛征求意见基础上，制定具体实施目录，明确服务种类、性质、内容和具体实施项目。根据经济社会发展情况，及时调整完善政府购买服务目录。

“制定政府购买服务目录很有必要。 ”省社科院专家王开玉认为，并非所有领域都适合政府购买服务，厘清边界、找准目标，将钱花在刀刃上，花在老百姓急需的地方，才能把好事办好，提升群众满意度。据了解，目前北京、上海、广东等地政府购买服务项目主要集中在养老助残、社会救助、法律援助、技术培训等领域。“总的来看，能增加公共福利的领域应当是政府购买服务的重点。 ”王开玉表示。

了解群众需求，关键要听群众的意见。北京在政府购买公共服务具体操作中，先进行需求调查，根据民意筛选项目。专家、学者对项目初审后，通过公示接受群众监督，以保证最终确定的项目真正为群众所需。专家认为，北京市先做需求调查，再确定项目的做法值得借鉴，具体调查方式则可通过论证会、问卷等进行。

转型期的群众服务需求呈现多层次、多样性特点，且随着经济社会发展不断变化，政府购买服务的内容也应动态调整，适应群众所需。同时，政府机构改革和职能转变的深化，社会组织、企业、机构的公共服务供给能力的变化等，都会影响到政府购买服务的范围。 “在群众需求导向下，可以按照先易后难、便于操作的原则，先选择条件较成熟的项目实施，然后逐步增加政府购买服务的内容。 ”王开玉指出。

谁来购买——与分类改革相衔接

【原文】

政府购买服务主体为各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理、经费由财政负担的群团组织。

-解读

购买主体，除各级行政机关外，参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位也被列入，这符合事业单位分类改革的大方向。中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确，按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。将具有行政管理职能的事业单位纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务与事业单位分类改革相衔接。群团组织主要指工会、团委、妇联等，这些单位一直纳入行政编制，经费由财政负担，虽不属于行政机关，但其工作职责和提供的服务也可采取向社会力量购买服务的方式。

向谁购买——合法主体具备能力

【原文】

承接主体包括依法在民政部门登记成立或经批准免予登记的社会组织，以及依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，应是独立的法人，具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务必需的各项条件。支持和鼓励由生产经营类事业单位转企改制形成的企业或社会组织平等参与政府购买服务。

-解读

承接主体方面，必备的基本条件是独立法人、具有独立承担民事责任的能力，同时具备提供服务必需的各项条件。去年10月合肥市政府购买居家养老服务项目正式启动后，有老人在拨打承接服务机构热线时发现，服务协议中的部分项目不能及时开展，原因是服务器材没有买全，相关人员也未能迅速到位。

“承接主体的能力是确保公共服务质量的基础，在政府购买服务实施过程中，应结合具体项目的性质、要求，从资质条件方面对承接主体严格把关。”专家认为，是否具备提供服务必需的设施、人员和专业技术能力，是否具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，是否具有良好的社会、商业信誉和依法缴纳税收及社会保险的良好记录，这些都可在确定承接主体时纳入考察范围。

怎样购买——流程规范全程监管

【原文】

建立健全以“流程规范、政府采购、合同约束、全程监管、信息公开”为主要内容，相互衔接、有机统一的政府购买服务机制，规范项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等一体化流程。

-解读

政府购买服务要实现提升公共服务水平和效率的目标，必须要在购买、监管和考核等各个环节建立完善的机制。 “作为一种市场行为，政府购买服务应坚持合同管理，通过购买主体与承接主体的合同明确服务范围、标的、数量、质量要求及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等内容。 ”负责政府购买居家养老服务项目实施的合肥市老龄办常务副主任方明认为。

近年来，我省政府采购机制逐步健全。《实施意见》要求，凡纳入政府购买服务目录的公共服务，原则上都要纳入政府采购，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体；对不适宜或暂时不能实行政府采购的，可通过委托、承包等方式选择。

相对于货物和工程类采购，服务类采购标准很难把握，因为其具体需求往往无法量化。“货物、设备有技术参数，工程量、图纸也有具体数值，但给老人送餐，有的住一楼，有的住十楼，有的住宅楼有电梯，有的得爬楼，很难准确测算送餐成本。 ”方明告诉记者，要确保服务质量，服务标准的制定须细致入微。以合肥市政府购买居家养老服务实施方案为例，助餐服务即规定洗、煮饭菜“无焦糊”，餐具应“每餐消毒”。

绩效评估是政府购买服务流程中必不可少的环节。铜陵市2012年5月出台政府购买社会组织服务绩效评估试行办法，提出从机构建设、项目管理、服务质量和社会效益等四个方面进行评估，由项目购买主体单位负责组织实施，对金额较大或专业性强的项目可委托第三方专业机构实施。

第三方评估通常具有中立、客观、专业等优势。 “坚持以服务对象为导向的评价原则，建立健全由政府、服务对象及第三方共同组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行科学评价，有利于强化对政府购买服务项目的绩效管理。 ”王开玉认为，绩效评价结果应向社会公布，并作为结算年度购买服务资金、编制以后年度项目预算、社会组织资质管理、选择承接主体等方面的重要参考依据。

“政府向社会力量购买服务是新课题，要真正实施好，需要大胆探索、认真总结经验。 ”方明认为，应本着公开、透明原则，加强对服务提供商事前、事中、事后的跟踪监管，及时发布政府购买服务信息，广泛接受社会监督，确保政府购买服务质量和效率。

如何培育供给力量——为社会组织发展“松绑解套”

【原文】

深化社会组织管理制度改革，放宽社会组织登记管理限制，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

-解读

社会组织是政府购买服务的承接主体，近年来，我省就社会组织建设出台一系列改革举措，为社会组织发展“松绑解套”，完善培育扶持政策，社会组织参与公共服务能力不断提升。

去年5月，我省将合芜蚌试验区和皖江示范区实行的社会组织登记管理体制改革扩大到全省。除政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在皖代表机构等外，成立其他各类社会组织由民政部门直接登记，取消行业主管部门前置审批。这一政策有力激发出社会组织发展活力，近一年间，全省直接登记成立的社会组织由154家猛增至671家。

“松绑解套”的同时，我省强化通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，为社会组织发展“输血”。 “各级政府安排福彩公益金资助社会组织开展社会服务，去年全省资助金额2300万元，今年省本级资助预算增加到3000万元。 ”省民政厅负责人介绍说，全省第一个社会组织孵化基地芜湖市社会组织培育中心已正式投入运行，有20多个社会组织入驻。

“我省将继续完善社会组织培育扶持政策。 ”省民间组织管理局负责人表示，今年省民管局将积极推动和配合相关部门研究制定政府向社会组织转移职能的指导意见、转移事项目录以及向社会组织购买服务的实施办法和服务事项目录。结合年度检查、等级评估和日常管理工作情况，编制发布具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录。比照中央财政支持社会组织参与社会服务的做法，推进建立各级财政对社会组织提供公共服务的资助、补贴和奖励机制。

“改革开放以来，政府向市场放权使各类经济组织发展壮大，社会领域的放权及时跟上，将会带来社会组织的蓬勃发展。 ”合肥工业大学教授、合肥市爱邻社工服务社理事长周军认为，国家和我省为社会组织发展释放的诸多政策利好，体现了政府有意识培育“帮手”的努力，必将激发出社会组织的巨大活力，使其成为公共服务的重要载体。

创新模式高效服务

政府与市场、政府与社会的边界在哪里，政府应该做什么、能够做什么，是有效的政府治理必须厘清的基本问题。在公共服务领域，引入市场化方式，向社会力量购买服务，是简政放权、转变政府职能、打造高效责任政府的必然选择。

中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确要求加大政府购买公共服务力度，国务院办公厅去年9月就政府向社会力量购买服务出台指导意见，我省此次出台的实施意见，正是对中央精神的具体落实。

随着人民群众对公共服务需求日益增长，养老、医疗、教育等领域公共服务明显供给不足。如果走大包大揽、包办一切的老路，政府既当公共服务的组织监管者，又当生产者，很容易因管办不分、缺乏竞争导致效率低下。强化公共服务职能，需要创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系。当前，一些领域的社会组织和企业已经具备承担部分公共服务事项的能力。政府大胆放手，对适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，采取政府购买服务方式，交由社会力量承接，既有利于简化管理流程、降低行政成本，更能促进政府从传统公共服务生产者向组织监管者转变，形成竞争性公共服务产品提供机制，实现管办分离、强化监管效力。

实践证明，政府向社会力量购买服务还是加快服务业发展的重要途径，这将进一步整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力。结合经济社会发展状况和人民群众实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务，必将为群众带来更加优质、高效的公共服务。

·延伸阅读·

近年来，省内外一些地方在政府向社会力量购买服务领域大胆尝试，积累了有益经验。广东省先后出台省级政府向社会组织转移职能、政府购买社会组织服务、具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织三个目录。深圳自2007年以来，共投入4亿多元用于购买社会工作服务及提供配套支持，目前专职社工达到3378人，社工服务机构达96家。北京、上海、成都等地已在政府购买公共服务方面走在前面。

就省内而言，铜陵市于2012年初启动政府购买社会组织服务试点，连续两年购买福利机构护理人员持证上岗培训、社区居民心理健康服务、医患纠纷调解等服务。合肥市去年下半年启动政府购买居家养老服务项目，计划投入9000万元，为市区70周岁以上低保老人和无子女空巢老人、90周岁以上高龄老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务，惠及约1万名老人。